为贯彻落实党的二十大决策部署，维护公平竞争市场秩序，优化营商环境，推动高质量发展，国务院日前印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（以下简称《意见》），首次对行政法规、规章中罚款设定与实施作出全面系统规范。

一《意见》出台的背景和意义

在政府治理中，行政处罚是运用最为普遍和频繁的行政执法行为之一，在各种行政处罚中，又以罚款居多。可以说，罚款直接关系群众对党和政府的信任，影响着企业对法治化营商环境的信心。现行《行政处罚法》于1996年制定，2009、2017年两次作了个别条文的修正，并于2021年进行了较大幅度修订。《行政处罚法》施行近30年以来，对增强行政机关及其工作人员依法行政理念，推动解决乱处罚问题，保护公民、法人和其他组织合法权益发挥了重要作用，当初把罚款当成创收的手段，滥设处罚、滥施处罚、重复处罚等最低限度的"合法性"问题基本得到解决。但是，随着社会经济环境的发展变迁，行政处罚实践中也涌现出一些新的问题亟待解决。

例如，在罚款设定上，一些部门规章和地方政府规章由于对《行政处罚法》关于处罚设定权限的规定理解不到位，存在越权增设罚款的现象；一些行政法规、规章新设罚款和确定罚款数额时存在畸高畸低的问题，表现出一定的主观性和随意性，不符合过罚相当原则。在罚款实施上，以罚增收、以罚代管、只罚不教、逐利罚款，运动式执法、选择性执法等违法或不当的执法行为有所抬头；随着现代监控执法技术的发展运用，不合法、不合规、不必要的非现场监测和执法行为时有发生；忽视、违反、省略法定程序的行为不同程度存在。

为贯彻落实习近平法治思想和新修订的《行政处罚法》，加强法治政府建设，完善行政处罚制度，解决执法实践中人民群众反映突出的问题和执法工作中的痛点、堵点、难点，《意见》出台有效措施，作出具体部署。对于规范行政处罚权的运用、提升政府治理能力和优化法治化营商环境，具有重大指导意义。

二《意见》有哪些政策部署和突出亮点？

《意见》的主要目标是，使罚款设定更加科学，罚款实施更加规范，罚款监督更加有力，全面推进严格规范公正文明执法。围绕这些目标，《意见》主要从严守罚款设定权限、科学适用过罚相当原则、合理确定罚款数额、定期评估清理罚款规定、及时修改废止罚款规定、坚持严格规范执法、坚持公正文明执法、坚持处罚与教育相结合、规范非现场执法、深入开展源头治理、加强财会审计监督、发挥监督合力等12个方面进行了具体部署，并呈现出若干亮点：

1、既强调罚款的合法性，也追求罚款的合理性。

合法是依法行政的最低要求，合理则是良法善治的更高愿景。

一方面，《意见》坚守依法行政的底线，从罚款增设权限、违法行为认定、电子技术监控设备的设置等方面，重申和诠释了《行政处罚法》关于罚款设定和实施的合法性底线，并要求有关部门按照国务院决定取消和调整罚款事项的决定，及时修改废止相关罚款规定。如《意见》要求法律、法规对违法行为已经作出行政处罚规定但未设定罚款的，规章不得增设罚款。法律、法规已经设定罚款但未规定罚款数额的，或者尚未制定法律、法规，因行政管理迫切需要依法先以规章设定罚款的，规章要在规定的罚款限额内作出具体规定；不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围；严禁对已超过法定追责期限的违法行为给予罚款。等等。

另一方面，《意见》根据《行政处罚法》确立的原则、精神和理念，进一步追求罚款设定的科学性和罚款实施的妥当性。例如，在罚款设定上，《意见》要求，行政法规、规章新设罚款和确定罚款数额时，要坚持过罚相当，宽严相济。设定罚款要结合违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，统筹考虑经济社会发展水平、行业特点、地方实际、主观过错、获利情况、相似违法行为罚款规定等因素，区分情况、分类处理。在立法技术上，《意见》还要求罚款数额须遵循处罚明确性原则，一般要有明确的罚款数额，根据情况科学运用数额罚、倍率罚等设定方式，并对罚款的最低和最高数额之间的差距提出了原则性控制。在罚款实施上，《意见》要求执法机关不得随意给予顶格罚款或者高额罚款；对类似违法案件，要确保罚款裁量尺度相对统一，力求做到类案同罚。

2、既强调执法的力度，也注重执法的温度。

首先，《意见》强调，要加大对重点领域的执法力度，对严重违法行为，要依法落实"处罚到人"要求，既追究单位责任，又穿透处罚单位背后的领导、主管和直接责任人员。行政机关实施处罚时应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，不得只罚款而不纠正违法行为。其次，针对"榆林芹菜案""修剪自买香樟树被处高额罚款案""巴黎贝甜案"等引发社会舆情、违背群众法感的一批焦点案件，《意见》强调，行政机关实施罚款等处罚时，要统筹考虑相关法律规范与《行政处罚法》第32、32条的适用关系，符合《行政处罚法》规定的从轻、减轻处罚或者不予、可以不予处罚情形的，要积极适用行政处罚法依法作出相应处理；《意见》坚持处罚与教育相结合，要求罚款充分考虑社会公众的切身感受，确保罚款决定符合法理，并考虑相关事理和情理，积极探索运用说服教育、劝导示范、指导约谈等方式达到执法目的，摆脱对罚款的路径依赖。

3、推动罚款制度的精细化发展。

《行政处罚法》关于罚款确立了若干较为抽象和原则的处罚制度，但在实践中缺乏具体的细化规则使之落地。为此，《意见》提出了相关举措，推动罚款制度的精细化、纵深化发展。例如：《意见》鼓励跨行政区域按规定联合制定统一监管制度及标准规范，协同推动罚款数额、裁量基准等相对统一；鼓励行政机关制定不予、可以不予、减轻、从轻、从重罚款等处罚清单，依据行政处罚法、相关法律规范定期梳理、发布典型案例，加强指导、培训。这些举措，对于激活《行政处罚法》的制度存量，提升罚款的合理性和可接受性具有重要价值。

4、强化对罚款行为的监督和问责。

针对实践中存在的以罚增收、以罚代管、逐利罚款等行为，《意见》要求对上级行政机关加强监督，对行政机关违法的不作为严肃问责；《意见》要求加强对《行政处罚法》关于罚缴分离、收支两条线等制度实施情况的监督检查，坚决防止罚没收入不合理增长和异化的罚款财政；《意见》要求各地区、各部门要健全和完善重大行政处罚备案制度和行政执法统计年报制度。《意见》要求司法行政部门加强案卷评查等行政执法监督工作，建立与12345热线等监督渠道的信息共享工作机制。结合修订的《行政复议法》，《意见》还要求充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，依法纠正违法或者不当的罚款决定。尤其是变更决定在以前的复议决定中适用较少，《意见》专门提出要求，鼓励司法行政机关依法积极适用变更决定。

三《意见》对优化营商环境有何意义？

《意见》总体上体现了宽严相济、处罚与教育相结合的理念。从制度层面为优化营商环境提供了更为有力的保障和支撑，能够进一步营造良好的营商环境，为企业创造更加宽松自由的经营氛围。

1、取消和调整罚款事项。

《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》（国发〔2023〕20号）开展了清理行政法规和部门规章中罚款事项工作。经清理，取消住房城乡建设等领域16个罚款事项，调整工业和信息化等领域17个罚款事项。为此，《意见》重申和强调，国务院决定取消行政法规、部门规章中设定的罚款事项的，自决定印发之日起暂时停止适用相关行政法规、部门规章中的有关罚款规定。国务院决定调整行政法规、部门规章中设定的罚款事项的，有关部门要自决定印发之日起60日内向国务院报送相关行政法规修改方案，并完成相关部门规章修改或者废止工作，部门规章需要根据修改后的行政法规调整的，要自相关行政法规公布之日起60日内完成修改或者废止工作。这为切实减轻群众和企业不合理的罚款负担，提出了明确的时间表。

2、限制增设罚款上限和没收违法所得的不利规则。

根据《意见》的规定和国务院贯彻实施行政处罚法的通知，尚未制定法律、行政法规，因行政管理迫切需要依法先以部门规章设定罚款的，设定的罚款数额最高不得超过10万元，且不得超过法律、行政法规对相似违法行为的罚款数额，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，设定的罚款数额最高不得超过20万元；超过上述限额的，要报国务院批准。按照《行政处罚法》第28条2款，《意见》要求各地区、各部门以行政规范性文件形式对违法所得计算方式作出例外规定的，要及时清理；确有必要保留的，要依法及时通过法律、行政法规、部门规章予以明确。这些规定都对罚款的设定进行了严格限制，从源头上解决了罚款的合理性问题。

3、行政执法和解。

《意见》还提出总结证券等领域经验做法，在事实或法律状态不明确或者查明成本过高的情况下，探索运用行政和解等弹性协商的行政手段达到执法目的。例如，《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》中规定的行政执法当事人承诺就是一种典型的行政执法和解。它是指，行政机关对涉嫌证券期货违法者调查期间，当事人承诺纠正涉嫌违法行为、赔偿有关投资者损失、消除损害或者不良影响，经行政机关认可并交纳一定的承诺金，当事人履行承诺后行政机关可以终止案件调查。对行政执法案件来说，行政和解之类的柔性手段实际上是"多赢"的：对行政机关而言，它节约了调查成本，提高了行政效率；对于行政相对人而言，减轻了责任负担，节约了程序时间；对于利益相关人或者行政违法行为的受害人而言，行政和解替他们挽回了损失，减少了维权的时间精力成本。