近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》（以下简称“《意见》”）。

随地吐痰、闯红灯、饲养烈性犬等会让个人信用丢分，欠缴生活费用和垃圾处理费也会被纳入“失信行为”……近年来，一些地方在社会信用体系建设中扩大失信边界问题屡次引发关注。南都记者注意到，本次《意见》在总体要求处提出了“推动社会信用体系建设全面纳入法治轨道”。

有专家表示，《意见》“推动社会信用体系建设全面纳入法治轨道”是对法治价值的重申和强调。社会信用体系建设的具体制度设计也要有充分法律依据，在法律框架内展开。在以往的社会信用体系建设实践中，有地方和部门在推进失信惩戒时，过度放大失信惩戒措施的威慑力，“稳慎适度”则是强调防止各部门各地方在实践中对信用信息的界定出现泛化。

“推动社会信用体系建设全面纳入法治轨道”

自2014年6月国务院印发首部国家级社会信用体系建设专项规划——《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》（下称《纲要》）以来，社会信用体系建设在全国更大范围内、更加普遍地展开，地方也在社会信用立法上积极探索。

然而，在地方探索中，“扰乱疫情防控”“疫情期聚餐聚会”等纳入失信行为中。“随地吐痰”“地铁进食”“垃圾分类”“遛狗不栓绳、不及时清理犬只排泄物”等均出现在了失信行为中。这些失信行为，将会导致个人信用分的扣减，进而有可能导致个人的贷款额度被下调、甚至无法被评优评先。

这些做法一度引发了对社会信用合法性的质疑。

值得注意的是，本次《意见》四次提及“法治”，其中一次在总体要求处提出了“推动社会信用体系建设全面纳入法治轨道”。另外三次分别在“加强法治政府、诚信政府建设”“进一步夯实资本市场法治和诚信基础”以及“完善信用法治等方面开展实践探索”处。

北京大学法学院教授沈岿分析，《纲要》全文未提及法治，而本次《意见》提及了四次法治，“我觉得释放出的信号还是非常强烈的。像一些地方曾经的做法，确实引起了很多关于社会信用相关措施合法性的质疑。”

“《意见》提出‘推动社会信用体系建设全面纳入法治轨道’，是对法治价值的重申和强调。”对外经济贸易大学法学院助理教授孔祥稳说道。

另外，《意见》还提出强化制度保障。加快推动出台社会信用方面的综合性、基础性法律，修订《企业信息公示暂行条例》等行政法规。鼓励各地结合实际在立法权限内制定社会信用相关地方性法规。

在孔祥稳看来，一方面，社会信用体系建设的思路和方向要符合法治的精神和理念，重视法治所要求的清晰明确、可预期、理性等价值，通过合理的制度设计消弭可能存在的合法性风险；另一方面，社会信用体系建设的具体制度设计也要有充分法律依据，在法律框架内展开。《意见》明确提出要“加快推动出台社会信用方面的综合性、基础性法律”也说明了这一点。

中央党校（国家行政学院）政法部民商经济法室主任、教授王伟表示，信用监管是以公权力为支撑所实施的一种新型管理机制。在我国社会信用体系开展的早期，存在着所谓“泛信用化”的问题，违法失信信息纳入范围过宽过滥、过罚不相当、不当关联等非法治化的问题比较突出。将信用建设尤其是失信惩戒纳入法治轨道，已经成为社会普遍共识。

《意见》要求社会信用体系建设坚持“稳慎适度”

本次《意见》要求，坚持“稳慎适度”。编制全国统一的公共信用信息基础目录和失信惩戒措施基础清单，准确界定信用信息记录、归集、共享、公开范围和失信惩戒措施适用范围。根据失信行为性质和严重程度，采取轻重适度的惩戒措施，确保过惩相当。

去年12月，国家发展改革委与人民银行联合印发《全国公共信用信息基础目录（2021年版）》（以下简称“《目录》”）和《全国失信惩戒措施基础清单（2021年版）》（以下简称“《清单》”）。

《目录》中列出了公共信用信息的纳入范围，包括司法裁判、行政处罚等，同时，也列出了一部分应当依法审慎纳入的信息，比如涉及信访、垃圾分类、不文明养犬、无偿献血、退役军人管理、宗教信仰等的个人信息，除法律、法规明确规定外，不得纳入公共信用信息范围。

《清单》则列出了14项失信惩罚措施，比如对存在逃避服兵役等失信行为的自然人，在一定期限内依法依规限制升学复学等。

孔祥稳表示，在以往的社会信用体系建设实践中，有地方和部门在推进失信惩戒时，过度放大失信惩戒措施的威慑力，对“失信”界定过宽，所设定的“惩戒”措施过严，在客观上造成“宽进严惩”，对被惩戒对象的权益产生重大影响。

他认为，在“稳慎适度”的基础性原则之下，要求编制全国统一的基础目录和清单，其目的在于借此厘定信用信息的界限，防止各部门各地方在实践中对信用信息的界定出现泛化；根据失信行为的性质和严重程度来采取轻重适度的惩戒措施，是公法上比例原则的具体要求，有利于在实现惩戒目的的同时更好保护当事人的权利，提升制度的公正性。

全联并购公会信用管理委员会副主任刘新海认为，将信用信息记录、归集、共享、公开范围和失信惩戒措施适用范围等信息，以目录、清单这种简洁清晰的形式向社会公开、有利于廓清政府和市场、政府和社会之间的边界，更为有效地约束公权力。

《意见》出台将为社会信用体系建设带来哪些影响？

在王伟看来，本次《意见》横跨诸多领域，涉及的面较宽，这就意味着我国的社会信用体系不仅仅局限于经济领域，而会在经济发展、民生保障、政府治理等方面全面展开。

孔祥稳认为，《意见》可以视为社会信用体系建设的新纲领性文件。事实上，在《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》的规划期结束后，就迫切需要一份新的纲领性文件来引领社会信用体系建设发展。

沈岿表示，此前的社会信用体系建设在方方面面铺开，尤其在一些基层政府，道德伦理相关的行为都被纳入了社会信用体系建设中。“为什么要把社会信用体系建设纳入法治轨道？就是想解决太滥太泛的问题。”

他认为，《意见》更聚焦于社会信用体系建设与经济发展之间的关联性，这也让社会信用建设纳入法治轨道会更加有的放矢。“如果社会信用体系建设不分重点领域地全面铺开，纳入法治轨道会是非常艰难的。”